Dịch từ tài liệu báo cáo TBAC đến Bộ Tài chính Hoa Kỳ:
P1 Trang chủ tổng quan
"Kể từ năm 1960, Quốc hội đã 78 lần hành động để tăng hoặc tạm ngừng mức trần nợ pháp định. Những lo ngại về mức trần nợ - cũng như các quy trình liên quan đến việc tăng hoặc tạm ngừng mức trần này - đã làm tăng chi phí vay của Bộ Tài chính, gây rối loạn thị trường tài chính và dẫn đến việc hạ cấp xếp hạng tín dụng quốc gia của Hoa Kỳ. Vào tháng 12 năm 2024, Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ (GAO) đã phát hành một báo cáo nhấn mạnh những hậu quả nghiêm trọng có thể xảy ra từ việc vỡ nợ, và nhấn mạnh ba phương án thay thế để cải thiện quy trình mức trần nợ:"
(1) Kết nối trần nợ với quy trình ngân sách;
(2) trao quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ quyền tăng trần nợ trong điều kiện có nghị quyết phản đối từ Quốc hội;
(3) Bãi bỏ giới hạn nợ, cho phép Bộ Tài chính vay mượn các khoản tiền cần thiết theo quy định của pháp luật để thanh toán chi tiêu.
Chúng tôi hy vọng ủy ban sẽ đưa ra ý kiến về tác động của giới hạn nợ (cũng như quy trình nâng cao hoặc tạm dừng liên quan) đối với thị trường tài chính. Đồng thời, xin hãy xem xét các tùy chọn mà GAO đã đề xuất cùng với lợi ích và chi phí tiềm năng của chúng.
P2 Tóm tắt
➢ Chính sách giới hạn nợ hiện tại đã gây ra nhiều tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính toàn cầu.
➢ Trần nợ không có hiệu quả trong việc ràng buộc mức nợ quốc gia; thực tế, trong những năm gần đây nó thường được sử dụng như một con bài thương lượng chính trị.
➢ Ảnh hưởng tiêu cực đến hệ thống tài chính bao gồm: tăng chi phí dịch vụ nợ, hạ bậc xếp hạng tín dụng, tăng rủi ro vỡ nợ kỹ thuật, sự hỗn loạn trên thị trường tài chính và mất mát năng suất.
➢ Cần phải cải cách một mức độ nhất định đối với phương pháp hiện tại, đồng thời cam kết về triển vọng tài chính bền vững và cơ chế quản trị.
➢ Thị trường có thể hoan nghênh những cải cách vừa có thể giảm thiểu rủi ro từ các trò chơi chính trị bên lề vừa có thể duy trì một mức độ giám sát nhất định đối với mức nợ quốc gia.
P3-P6 Đánh giá quy trình giới hạn nợ hiện tại
➢ Trần nợ là tổng số tiền mà chính phủ Hoa Kỳ được ủy quyền để vay mượn nhằm thực hiện nghĩa vụ pháp lý hiện tại.
➢ Trần nợ áp dụng cho tổng nợ được công bố, chứ không chỉ giới hạn ở nợ ròng do công chúng nắm giữ.
➢ Đến tháng 3 năm 2025, nợ nội bộ của chính phủ khoảng 7,2 nghìn tỷ USD (chiếm 20% tổng nợ).
➢ Quốc hội thông qua một quy trình độc lập với quyết định chi tiêu để thiết lập trần nợ; nó chỉ giới hạn khả năng vay mượn của Bộ Tài chính và việc thực hiện các quyết định chi tiêu.
➢ Về lý thuyết, trần nợ nên thúc đẩy trách nhiệm tài chính; nhưng trên thực tế, gần đây nó thường được sử dụng như một con bài trong các cuộc đàm phán, điều này cũng liên quan đến sự gia tăng phân cực chính trị.
➢ Tình huống này có thể làm tăng chi phí cho người nộp thuế.
Khi nào sẽ xảy ra khi đạt đến giới hạn nợ?
Khối bên trái: Nếu Quốc hội không thể tăng hoặc tạm dừng trần nợ,
Khối giữa: Ví dụ, Bộ Tài chính sẽ sử dụng tài khoản tiền mặt của kho bạc quốc gia (TGA), điều chỉnh đầu tư (như CSRDF, quỹ G, ESF),
Khối bên phải: Chính phủ sẽ phải đối mặt với tình trạng cạn kiệt tài chính, do đó có nguy cơ vỡ nợ.
Mặc dù trần nợ đã được sử dụng như một công cụ chính trị, nhưng đôi khi nó cũng được liên kết với quy trình phân bổ ngân sách, từ đó làm tăng sự phức tạp và tương tác liên quan đến việc chính phủ đóng cửa.
➢ Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ (GAO) đã xem xét tình trạng bế tắc gần đây về trần nợ, trình bày thời gian kéo dài của bế tắc cũng như tình hình gần đến thời hạn ước tính "hạn chót" (x-date), trong đó nhiều tình huống rất gần.
➢ Việc bỏ lỡ "thời hạn cuối" dự kiến có thể gây bất lợi cho hoạt động của thị trường và có thể làm tăng chi phí cho người nộp thuế.
➢ Trong lịch sử, giới hạn nợ luôn được tạm thời nâng lên hoặc tạm dừng.
➢ Về tỷ lệ (nợ) GDP, nó đã giảm xuống mức thấp nhất là 30% vào những năm 1980, và hiện tại đã đạt 132%.
Hình dưới đây cho thấy số lượng tuyệt đối của trần nợ từ năm 1945 (đơn vị: triệu tỷ đô la), một hình khác cho thấy tỷ lệ trần nợ so với GDP. Phần trống bị đứt trong hình đại diện cho các biện pháp tạm ngừng trần nợ mà Quốc hội đã thông qua trong quá khứ.
Hình bên trái: Trần nợ của Mỹ (nghìn tỷ USD)
Trục hoành: Năm (từ năm 1945 đến năm 2025)
Trục tung: Số tiền tuyệt đối của trần nợ
Khu vực trống: biểu thị rằng trong thời gian ngừng các biện pháp, giới hạn nợ không được đặt giá trị cụ thể.
Hình bên phải: Tỷ lệ nợ công của Mỹ so với GDP
Trục hoành: Năm
Trục dọc: Tỷ lệ giới hạn nợ so với GDP
Hình ảnh cũng chỉ ra khoảng thời gian tạm thời mà giới hạn nợ đã bị đình chỉ thông qua khu vực trống.
P7 Tác động tiêu cực của quy trình giới hạn nợ hiện tại
Ảnh hưởng tiêu cực của cách làm hiện tại về giới hạn nợ.
➢ Chúng tôi nhận thấy rằng chiến lược giới hạn nợ hiện tại có một số tác động tiêu cực:
1 Sự gia tăng tính biến động của số dư tài khoản tiền mặt ngân khố, phòng trực tiếp và phát hành trái phiếu chính phủ ngắn hạn.
2 Chi phí dịch vụ nợ tăng lên
Gây ảnh hưởng tiêu cực đến đánh giá tín dụng của Hoa Kỳ
Gây ảnh hưởng bất lợi đến vị trí của Mỹ như một tài sản dự trữ
5 Rủi ro vi phạm kỹ thuật gia tăng
Sự lãng phí tài nguyên của khu vực công và tư
P8 Ảnh hưởng #1: Tăng tính biến động của tài khoản tiền mặt kho bạc và phát hành nợ ngắn hạn
➢ Sự biến động lớn của tài khoản tiền mặt kho bạc (TGA) sẽ gây ra sự dao động của số dư dự trữ, từ đó thay đổi tình hình thanh khoản của thị trường.
➢ Những lo ngại về tranh cãi giới hạn nợ vào năm 2025 có thể thúc đẩy Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) giảm tốc độ thắt chặt định lượng (QT) sớm hơn dự kiến, nhằm tránh gây ra sự gián đoạn tiềm ẩn về nguồn vốn thị trường do "nạp lại" TGA.
➢ Biến động trong phát hành trái phiếu ngắn hạn tăng lên, có thể dẫn đến quan hệ cung cầu của quỹ thị trường tiền tệ chính phủ (nắm giữ khoảng 40% trái phiếu ngắn hạn) trở nên không ổn định hơn. Hoạt động mua lại qua đêm (RRP) đã trở thành một công cụ hữu ích trong việc giảm rủi ro.
Hình bên trái: Sự thay đổi của TGA và dự trữ
Sự thay đổi số dư TGA và sự thay đổi tổng số dự trữ và giao dịch đảo ngược, khu vực bóng trong hình tương ứng với tình hình dữ liệu trong thời gian bế tắc trần nợ.
Hình bên phải: Biểu đồ tỷ lệ và khối lượng nắm giữ trái phiếu ngắn hạn của quỹ tiền tệ.
P9 tiếp tục
➢ Sự không chắc chắn về số dư tiền mặt của Bộ Tài chính đã làm tăng rủi ro hoạt động của Bộ Tài chính.
➢ Cuộc khủng hoảng trần nợ gần đây đã khiến số dư tài khoản tiền mặt của Kho bạc thực tế thấp hơn mục tiêu chính sách đã định.
➢ Nếu gặp phải nhu cầu tiền mặt bất ngờ (ví dụ như thiên tai hoặc sự phá hủy truy cập thị trường), sự giảm sút này sẽ làm tăng thêm rủi ro hoạt động của bộ tài chính.
P10 Ảnh hưởng #2: Chi phí dịch vụ nợ tăng cao
➢ Theo một nghiên cứu của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ vào năm 2017, phân tích về tình trạng bế tắc của trần nợ trong các năm 2011 và 2013 cho thấy, những tình trạng bế tắc này có thể dẫn đến chi phí vay mượn tăng khoảng 500 triệu đô la.
➢ Xét đến việc nợ chưa thanh toán hiện tại đã tăng lên hơn gấp đôi (khoảng 16 nghìn tỷ USD), sự gia tăng chi phí ở giai đoạn hiện tại có thể lớn hơn nhiều so với ước tính trước đó.
➢ Nghiên cứu không chỉ quan sát thấy tác động đáng kể đến lợi suất trái phiếu ngắn hạn, mà còn ước tính tác động đến lãi suất trái phiếu chính phủ có coupon.
P11 Ảnh hưởng #3: Ảnh hưởng tiêu cực đến xếp hạng tín dụng của Mỹ
➢ Năm 2011, Standard & Poor's (S&P) lần đầu tiên hạ mức tín nhiệm của chính phủ Mỹ từ AAA xuống AA+, và việc hạ mức tín nhiệm này một phần là do các cuộc chơi chính trị bên lề:
"Những tháng gần đây của sự bế tắc chính trị đã làm nổi bật mối quan tâm của chúng tôi về bản chất ngày càng biến động, không hiệu quả và không thể đoán trước của việc quản trị và hoạch định chính sách của Hoa Kỳ. Trần nợ theo luật định và mối đe dọa vỡ nợ đã trở thành con chip chính trị trong cuộc tranh luận về chính sách tài khóa. Bất chấp các cuộc tranh luận sâu rộng trong năm nay, sự chia rẽ lưỡng đảng đã tỏ ra khó thu hẹp và thỏa thuận đạt được không đạt được mức độ thanh trừng tài khóa toàn diện mà một số người ủng hộ hình dung. Quốc hội chỉ đạt được khoản tiết kiệm hạn chế đối với các khoản chi tiêu tùy ý cá nhân, trong khi ủy thác một số quyền quyết định của mình cho các ủy ban đặc biệt. Đồng thời, các nguồn doanh thu mới đã giảm đáng kể trong các lựa chọn chính sách. Kế hoạch chỉ tinh chỉnh bảo hiểm y tế và có ít thay đổi đối với các chương trình an sinh xã hội quan trọng khác, đây là những yếu tố quan trọng trong việc đảm bảo tính bền vững tài chính lâu dài. ”
➢ Gần đây, vào tháng 8 năm 2023, Fitch đã hạ bậc tín dụng của chính phủ Mỹ từ AAA xuống AA+. Một trong những lý do được đề cập trong báo cáo là "suy giảm quản trị" - tức là trong 20 năm qua, Mỹ đã liên tục suy giảm tiêu chuẩn quản lý tài chính và nợ, qua đó làm suy yếu lòng tin của thị trường vào khả năng quản trị của Mỹ.
"Sự xói mòn trong quản trị: Theo Fitch, trong 20 năm qua, ngay cả khi có thỏa thuận giữa hai đảng vào tháng 6 năm nay để tạm ngừng trần nợ đến tháng 1 năm 2025, tiêu chuẩn quản trị (bao gồm các vấn đề tài chính và nợ) vẫn đang xấu đi một cách đều đặn. Sự tái diễn của bế tắc chính trị về trần nợ và các quyết định khẩn cấp vào phút chót đã xói mòn niềm tin vào quản lý tài chính. Hơn nữa, khác với hầu hết các quốc gia đồng cấp, chính phủ thiếu một khung tài chính trung hạn, cộng với quy trình ngân sách phức tạp của nó, đã làm trầm trọng thêm vấn đề này. Những yếu tố này, cùng với một vài cú sốc kinh tế, giảm thuế và các kế hoạch chi tiêu mới, đã dẫn đến sự gia tăng liên tiếp của mức nợ trong suốt thập kỷ qua. Hơn nữa, tiến độ trong việc đối phó với những thách thức trung hạn do chi phí an sinh xã hội và bảo hiểm y tế tăng lên do già hóa dân số cũng rất hạn chế."
P12 Ảnh hưởng #4: Ảnh hưởng tiêu cực đến vị trí dự trữ của Mỹ
➢ Việc hạ xếp hạng tín dụng thêm nữa hoặc lo ngại về việc vi phạm kỹ thuật có thể ảnh hưởng tiêu cực đến vị trí của trái phiếu chính phủ Mỹ như một tài sản an toàn và tài sản dự trữ, dẫn đến việc người mua nước ngoài giảm mua vào và chuyển sang các tài sản dự trữ khác (như vàng hoặc trái phiếu chính phủ nước ngoài).
➢ Nếu các nhà tham gia thị trường bắt đầu nghi ngờ nhu cầu của nước ngoài đối với trái phiếu chính phủ Mỹ, và các nhà đầu tư nước ngoài tiếp tục giảm lượng nắm giữ, điều này có thể làm tăng thêm khoản bù trừ thời gian và tăng chi phí phục vụ nợ.
Hình bên trái: Dự trữ ngoại tệ USD ngừng tăng trưởng sau năm 2018
Hình ảnh: Giá vàng tăng (hoặc do đa dạng hóa dự trữ)
Hình bên phải: Tăng lãi suất theo thời hạn
P13 Ảnh hưởng #5: Tăng rủi ro vi phạm hợp đồng kỹ thuật
➢ Về rủi ro vi phạm kỹ thuật, đã có nhiều nghiên cứu tiến hành thảo luận chi tiết. Báo cáo GAO đã mô tả vấn đề này một cách tương đối chi tiết, liệt kê nhiều điểm rủi ro, bao gồm nhưng không giới hạn ở:
"Độ phức tạp của thao tác có thể làm cho việc vi phạm hợp đồng trở nên khó tránh khỏi."
• Ngay cả khi giới hạn nợ có thể được nâng cao vào phút chót trong tình huống khẩn cấp, sự phức tạp trong hoạt động vẫn có thể dẫn đến việc không thể hoàn toàn tránh khỏi việc vỡ nợ.
"Kế hoạch ứng phó với sự vi phạm được thiết lập để đảm bảo hoạt động của thị trường có tồn tại rủi ro."
• Đề cập đến các luận điểm trong tài liệu trắng TMPG,
• Bao gồm việc kéo dài ngày hết hạn hoạt động và ưu tiên sắp xếp việc thanh toán gốc và lãi suất.
"Vi phạm hợp đồng có thể gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho thị trường tài chính và các tổ chức tài chính."
• Có thể làm rối loạn thị trường vốn ngắn hạn, lan tỏa sang các thị trường khác,
• Và tăng nguy cơ rút tiền hàng loạt.
"Vi phạm hợp đồng có thể hạn chế các công cụ được sử dụng để bảo vệ tiền gửi ngân hàng và ngăn chặn tình trạng rút tiền ồ ạt."
"Vi phạm hợp đồng có thể làm giảm khả năng vay mượn của các hộ gia đình và doanh nghiệp."
"Vi phạm hợp đồng có thể dẫn đến suy thoái sâu và kéo dài của nền kinh tế Mỹ..."
P14 Ảnh hưởng #6: Lãng phí tài nguyên của khu vực công và tư
➢ Đối với mỗi cuộc khủng hoảng trần nợ, cần phải đầu tư rất nhiều thời gian và công sức để phân tích, trong khi một phần đáng kể trong công việc này có thể được tránh và thay vào đó được sử dụng cho các nhiệm vụ có năng suất cao hơn.
Các ngân hàng lớn cần thực hiện các bài kiểm tra áp lực khác nhau để giải quyết tình trạng bế tắc về trần nợ, điều này liên quan đến một lượng lớn thời gian và nguồn lực nhân lực,
• Ảnh hưởng đến các chỉ số thanh khoản, yêu cầu ký quỹ, cũng như việc xem xét hàng trăm thỏa thuận hỗ trợ tín dụng;
• Và gây áp lực lên các yêu cầu về ký quỹ, đủ điều kiện cửa sổ chiết khấu và các cơ sở mua lại của bên trung gian thanh toán (CCP).
Ngân hàng và các nhà đầu tư khác thường bán những chứng khoán có thời hạn đến hạn trước ngày x, có thể bị ảnh hưởng bởi việc vi phạm công nghệ,
• Để chuyển vốn đầu tư vào các tài sản thay thế như trái phiếu chính phủ nước ngoài;
• Đồng thời loại trừ riêng các chứng khoán bị ảnh hưởng trong thỏa thuận ký quỹ.
3 Cần thực hiện nhiều nghiên cứu để ước tính các biện pháp rất, ngày x và kế hoạch khẩn cấp vận hành,
• Ví dụ, nghiên cứu về kế hoạch ứng phó thanh toán trái phiếu chính phủ trong tài liệu trắng TMPG năm 2021,
• Phân tích tính phức tạp của các sắp xếp khẩn cấp trong hệ thống thanh toán và quy trình thanh toán.
P15 Bìa: Phân tích các phương án thay thế giới hạn nợ do GAO đề xuất
Phân tích về kế hoạch giới hạn nợ thay thế GAO P16
➢ Báo cáo GAO nhấn mạnh ba phương án thay thế để cải thiện quy trình giới hạn nợ (như sau):
Liên kết việc điều chỉnh trần nợ với quyết định ngân sách.
Trao cho các cơ quan quản lý của chính phủ quyền nâng hạn mức nợ trong trường hợp có đề nghị phản đối từ Quốc hội.
Ủy quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ có quyền vay mượn rộng rãi để thực hiện việc tài trợ theo các đạo luật được Quốc hội và Tổng thống thông qua.
➢ Ngoài ra, chúng tôi lưu ý rằng GAO đã phát hành một báo cáo vào năm 2020 về "Việc sử dụng hiệu quả các quy tắc và mục tiêu tài chính" và đề xuất tích hợp những quy tắc này vào quyết định ngân sách nhằm cung cấp cơ chế ràng buộc hiệu quả hơn.
Quốc hội nên xem xét việc thiết lập một kế hoạch tài chính lâu dài, bao gồm các quy tắc và mục tiêu tài chính như tỷ lệ nợ so với GDP. Trong quá trình này, Quốc hội nên cân nhắc các yếu tố chính được thảo luận trong báo cáo này để giúp đảm bảo rằng các quy tắc và mục tiêu này được thiết kế, thực hiện và thi hành một cách phù hợp.
P17 Ai đang nắm giữ trái phiếu Mỹ?
➢ Người mua cận biên của trái phiếu chính phủ đang ngày càng chú ý hơn đến độ nhạy cảm với giá cả. Khi đánh giá tác động của cải cách trần nợ, nên chú ý hơn đến cấu trúc nhà đầu tư trái phiếu chính phủ Mỹ và phản ứng có thể có của họ so với việc chỉ nhìn vào các chủ thể nắm giữ.
➢ Những nhà đầu tư nhạy cảm với rủi ro vi phạm kỹ thuật (ví dụ như quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng) có thể có xu hướng ủng hộ các biện pháp cải cách.
➢ Nhìn chung, các nhà đầu tư trên thị trường có khả năng chào đón các biện pháp giảm thiểu rủi ro hạ cấp và cải thiện quy trình quản trị.
➢ Tuy nhiên, một số nhóm nhà đầu tư (như các chủ sở hữu chính phủ nước ngoài hoặc các gia đình Mỹ) có thể nhạy cảm với việc bãi bỏ biện pháp này, được coi là một đệm tài chính, điều này có thể ảnh hưởng đến mức phí thời gian.
Tình hình nắm giữ trái phiếu Mỹ ở nước ngoài
Quốc gia và loại hình nhà đầu tư của nhà đầu tư trái phiếu Mỹ
Thời hạn nắm giữ trái phiếu Mỹ ở nước ngoài
P18 Cảm nhận rủi ro: Trách nhiệm tài chính
➢ Chúng tôi cũng lưu ý rằng thời điểm cải cách giới hạn nợ là rất quan trọng. Trong môi trường kinh tế hiện tại, thị trường rất nhạy cảm với bất kỳ biện pháp nào được coi là có thể nới lỏng kỷ luật tài chính.
➢ Nợ công của Mỹ hiện chiếm khoảng 100% GDP, dự kiến đến năm 2035 tỷ lệ này sẽ tăng lên 119%.
➢ Trên thực tế, giới hạn nợ không thể hiệu quả kiềm chế chi tiêu tài chính; do đó, việc bãi bỏ giới hạn nợ mặc dù có thể loại bỏ nhiều tác động tiêu cực đã biết, nhưng cũng sẽ gây ra mối lo ngại từ bên ngoài về trách nhiệm tài chính.
➢ Về lâu dài, để củng cố niềm tin của thị trường, bất kỳ biện pháp bãi bỏ nào cũng nên được kết hợp với một kế hoạch giảm thâm hụt và kiểm soát chi tiêu đáng tin cậy.
➢ Chi tiêu không thuộc quốc phòng chỉ chiếm 14% thu nhập và dự kiến sẽ giảm xuống 12% vào năm 2035. Có thể cần xem xét cắt giảm chi tiêu ở các loại khác hoặc điều chỉnh chính sách thuế.
Hình bên trái: Dự báo ngân sách CBO gần đây, hình bên phải: Tỷ lệ chi tiêu không quốc phòng trong tổng chi tiêu.
P19 Giải pháp thay thế 1: Liên kết hành động về trần nợ với nghị quyết ngân sách
➢ Ảnh hưởng của quy trình giới hạn nợ:
➢ Cải thiện hạn chế. Việc gắn liền với quy trình ngân sách có nghĩa là Bộ Tài chính có thể đảm bảo việc vay mượn cho bất kỳ khoản tiền nào cần thiết theo các luật chi tiêu đã được thông qua, từ đó giảm khả năng Quốc hội sử dụng trần nợ như một đòn bẩy thương lượng.
➢ Cần đặc biệt xem xét cách xử lý chi tiêu không phải hàng năm, chẳng hạn như lãi suất nợ, điều chỉnh chi phí sinh hoạt của bảo hiểm xã hội (COLA) v.v.
➢ Nếu không, vẫn có thể xảy ra bế tắc về trần nợ.
➢ Theo dữ liệu thống kê, trong ba quý của năm 2022, 2023 và 2024, tổng số tiền vay trung bình cao hơn ước tính ban đầu của Bộ Tài chính khoảng 74 tỷ USD, tổng cộng vượt quá ước tính khoảng 1 nghìn tỷ USD.
➢ Ảnh hưởng của nhận thức về trách nhiệm tài chính đối với bên ngoài:
➢ Ảnh hưởng hạn chế, vì trần nợ vẫn còn tồn tại, chỉ là được liên kết với quy trình chi tiêu, và Quốc hội vẫn giữ quyền kiểm soát đối với nó.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Cải cách sẽ mang lại hiệu ứng tích cực vừa phải và hy vọng giảm tần suất xảy ra bế tắc.
P20 Giải pháp thay thế 2: Trao quyền cho các cơ quan quản lý nhà nước có quyền nâng cao giới hạn nợ trong điều kiện đề xuất nghị quyết phản đối tại Quốc hội.
➢ Ảnh hưởng của quy trình giới hạn nợ:
➢ Cải tiến đáng kể, có thể giảm đáng kể hiện tượng Quốc hội sử dụng trần nợ làm đòn bẩy trong đàm phán.
➢ Quốc hội có thể thực hiện quyền kiểm soát này bằng cách đưa ra một nghị quyết phản đối, nhưng nghị quyết này phải được đa số ủng hộ ở cả Thượng viện và Hạ viện; ngay cả như vậy, tổng thống vẫn có quyền phủ quyết, và việc lật ngược quyết định phủ quyết cần có hai phần ba số phiếu của cả Thượng viện và Hạ viện, do đó khó khăn tương đối lớn.
➢ Ảnh hưởng của nhận thức về trách nhiệm tài chính:
➢ Có thể bị một số người coi là làm suy yếu các bức tường tài chính hiện có, nhưng cơ chế phản đối lý thuyết cung cấp sự cân bằng cho điều này.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Do khả năng giảm đáng kể tình trạng nợ nần, hiệu ứng tổng thể của thị trường có xu hướng tích cực; nhưng đồng thời, một số nhà đầu tư có thể lo ngại về việc kiểm soát tài chính yếu đi, dẫn đến nhận thức tiêu cực vừa phải.
➢ Sẽ tạo ra tác động hỗ trợ đặc biệt đối với nhu cầu của quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng đối với trái phiếu chính phủ ngắn hạn.
P21 Giải pháp thay thế 3: Giao quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ để thực hiện việc tài trợ theo các luật do Quốc hội và Tổng thống thông qua.
➢ Ảnh hưởng đến quy trình giới hạn nợ:
➢ Về cơ bản tương đương với việc bãi bỏ giới hạn nợ, từ đó loại bỏ hoàn toàn tình trạng bế tắc chính trị và rủi ro vỡ nợ.
➢ Ảnh hưởng đến nhận thức về trách nhiệm tài chính:
➢ Đây là lựa chọn có rủi ro lớn nhất trong ba phương án, vì nó có thể bị bên ngoài coi là nới lỏng kiểm soát và ràng buộc tài chính.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Nhìn chung, việc loại bỏ rủi ro bế tắc sẽ tạo ra hiệu ứng tích cực; nhưng đồng thời, do một số nhà đầu tư lo ngại về rủi ro tài chính có thể phát sinh từ việc chi tiêu không giới hạn, kế hoạch này có thể mang lại một số bất định trong nhận thức.
➢ Tác động tích cực đối với nhu cầu trái phiếu chính phủ ngắn hạn (chẳng hạn như quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng) có thể đáng kể, nhưng cần cân bằng mối lo ngại về kỷ luật tài chính.
P22 Nghiên cứu trường hợp: Australia
➢ Năm 2013, để nâng cao tính minh bạch tài chính, Úc đã bãi bỏ trần nợ khi khoản nợ của họ vượt quá ngưỡng nhất định (50 tỷ USD).
➢ Mặc dù chưa có nghiên cứu đối chứng nghiêm ngặt, nhưng dữ liệu cho thấy, sau khi hủy bỏ trần nợ, cả lợi suất trái phiếu và phí thời gian đều giảm.
➢ Tuy nhiên, cần lưu ý ba điểm khác biệt nổi bật với Hoa Kỳ:
Khi đó, tỷ lệ nợ/GDP của Australia chỉ là 30%, thấp hơn nhiều so với mức của Mỹ;
Trái phiếu chính phủ Úc không có vị trí của tài sản dự trữ quốc tế (tầm quan trọng thấp);
Quy mô thị trường trái phiếu chính phủ Australia nhỏ hơn nhiều so với Mỹ.
Hình bên trái: Tỷ lệ nợ/GDP của Úc vào năm 2013 rất thấp
Hình bên phải: Tỷ suất sinh lời và phí thời gian đã giảm sau đó.
P23 Tóm tắt
➢ Các biện pháp hiện tại về trần nợ đã gây ra nhiều tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính toàn cầu và có thể làm tăng chi phí thuế cho người nộp thuế.
➢ Trên thực tế, giới hạn nợ không kiềm chế chi tiêu; việc bãi bỏ giới hạn nợ có thể giảm nhiều tác động tiêu cực đã biết, nhưng trong bối cảnh kinh tế hiện tại, sẽ làm tăng rủi ro nhận thức của thị trường về trách nhiệm tài chính.
➢ Nếu Quốc hội quyết định bãi bỏ trần nợ công, đồng thời giới thiệu một hệ thống xung quanh các quy tắc và mục tiêu tài chính (như được nêu trong báo cáo GAO năm 2020), sẽ là lý tưởng hơn.
➢ Các yếu tố xem xét khác trong phân tích tương lai bao gồm:
• Liệu giới hạn nợ có nên được định lượng theo phần trăm GDP;
• Với sự tăng trưởng kinh tế, mức trần nợ nên được điều chỉnh cho phù hợp;
• Mặc dù những thay đổi như vậy không phải là phương thuốc kỳ diệu, nhưng chúng có thể làm cho việc quản lý tài chính ổn định hơn;
• Ngoài ra, còn tồn tại một số vấn đề kỹ thuật cần được giải quyết (ví dụ như vấn đề điều chỉnh dữ liệu GDP);
• Có nên giới hạn việc tính toán trần nợ chỉ cho các khoản nợ lưu thông trên thị trường công khai không?
• Liệu nợ do chính phủ Mỹ nắm giữ (ví dụ như nợ hỗ trợ các nghĩa vụ bảo hiểm xã hội) có thể được loại bỏ khỏi trần nợ hay không;
• Trong việc phân tích tính bền vững của nợ hoặc tình hình kinh tế, hầu hết các nhà phân tích chủ yếu chú ý đến "nợ công khai", tức là không bao gồm nợ nội bộ của chính phủ;
• Trong thực tế thực hiện, điều này cũng sẽ loại bỏ một số biện pháp đặc biệt liên quan đến việc giảm tạm thời nợ nội bộ của chính phủ.
Toàn văn hoàn tất
Xem bản gốc
Nội dung chỉ mang tính chất tham khảo, không phải là lời chào mời hay đề nghị. Không cung cấp tư vấn về đầu tư, thuế hoặc pháp lý. Xem Tuyên bố miễn trừ trách nhiệm để biết thêm thông tin về rủi ro.
Phân tích chi tiết giới hạn nợ của Mỹ
Dịch từ tài liệu báo cáo TBAC đến Bộ Tài chính Hoa Kỳ:
P1 Trang chủ tổng quan
"Kể từ năm 1960, Quốc hội đã 78 lần hành động để tăng hoặc tạm ngừng mức trần nợ pháp định. Những lo ngại về mức trần nợ - cũng như các quy trình liên quan đến việc tăng hoặc tạm ngừng mức trần này - đã làm tăng chi phí vay của Bộ Tài chính, gây rối loạn thị trường tài chính và dẫn đến việc hạ cấp xếp hạng tín dụng quốc gia của Hoa Kỳ. Vào tháng 12 năm 2024, Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ (GAO) đã phát hành một báo cáo nhấn mạnh những hậu quả nghiêm trọng có thể xảy ra từ việc vỡ nợ, và nhấn mạnh ba phương án thay thế để cải thiện quy trình mức trần nợ:"
(1) Kết nối trần nợ với quy trình ngân sách;
(2) trao quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ quyền tăng trần nợ trong điều kiện có nghị quyết phản đối từ Quốc hội;
(3) Bãi bỏ giới hạn nợ, cho phép Bộ Tài chính vay mượn các khoản tiền cần thiết theo quy định của pháp luật để thanh toán chi tiêu.
Chúng tôi hy vọng ủy ban sẽ đưa ra ý kiến về tác động của giới hạn nợ (cũng như quy trình nâng cao hoặc tạm dừng liên quan) đối với thị trường tài chính. Đồng thời, xin hãy xem xét các tùy chọn mà GAO đã đề xuất cùng với lợi ích và chi phí tiềm năng của chúng.
P2 Tóm tắt
➢ Chính sách giới hạn nợ hiện tại đã gây ra nhiều tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính toàn cầu.
➢ Trần nợ không có hiệu quả trong việc ràng buộc mức nợ quốc gia; thực tế, trong những năm gần đây nó thường được sử dụng như một con bài thương lượng chính trị.
➢ Ảnh hưởng tiêu cực đến hệ thống tài chính bao gồm: tăng chi phí dịch vụ nợ, hạ bậc xếp hạng tín dụng, tăng rủi ro vỡ nợ kỹ thuật, sự hỗn loạn trên thị trường tài chính và mất mát năng suất.
➢ Cần phải cải cách một mức độ nhất định đối với phương pháp hiện tại, đồng thời cam kết về triển vọng tài chính bền vững và cơ chế quản trị.
➢ Thị trường có thể hoan nghênh những cải cách vừa có thể giảm thiểu rủi ro từ các trò chơi chính trị bên lề vừa có thể duy trì một mức độ giám sát nhất định đối với mức nợ quốc gia.
P3-P6 Đánh giá quy trình giới hạn nợ hiện tại
➢ Trần nợ là tổng số tiền mà chính phủ Hoa Kỳ được ủy quyền để vay mượn nhằm thực hiện nghĩa vụ pháp lý hiện tại.
➢ Trần nợ áp dụng cho tổng nợ được công bố, chứ không chỉ giới hạn ở nợ ròng do công chúng nắm giữ.
➢ Đến tháng 3 năm 2025, nợ nội bộ của chính phủ khoảng 7,2 nghìn tỷ USD (chiếm 20% tổng nợ).
➢ Quốc hội thông qua một quy trình độc lập với quyết định chi tiêu để thiết lập trần nợ; nó chỉ giới hạn khả năng vay mượn của Bộ Tài chính và việc thực hiện các quyết định chi tiêu.
➢ Về lý thuyết, trần nợ nên thúc đẩy trách nhiệm tài chính; nhưng trên thực tế, gần đây nó thường được sử dụng như một con bài trong các cuộc đàm phán, điều này cũng liên quan đến sự gia tăng phân cực chính trị.
➢ Tình huống này có thể làm tăng chi phí cho người nộp thuế.
Khi nào sẽ xảy ra khi đạt đến giới hạn nợ?
Khối bên trái: Nếu Quốc hội không thể tăng hoặc tạm dừng trần nợ,
Khối giữa: Ví dụ, Bộ Tài chính sẽ sử dụng tài khoản tiền mặt của kho bạc quốc gia (TGA), điều chỉnh đầu tư (như CSRDF, quỹ G, ESF),
Khối bên phải: Chính phủ sẽ phải đối mặt với tình trạng cạn kiệt tài chính, do đó có nguy cơ vỡ nợ.
Mặc dù trần nợ đã được sử dụng như một công cụ chính trị, nhưng đôi khi nó cũng được liên kết với quy trình phân bổ ngân sách, từ đó làm tăng sự phức tạp và tương tác liên quan đến việc chính phủ đóng cửa.
➢ Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ (GAO) đã xem xét tình trạng bế tắc gần đây về trần nợ, trình bày thời gian kéo dài của bế tắc cũng như tình hình gần đến thời hạn ước tính "hạn chót" (x-date), trong đó nhiều tình huống rất gần.
➢ Việc bỏ lỡ "thời hạn cuối" dự kiến có thể gây bất lợi cho hoạt động của thị trường và có thể làm tăng chi phí cho người nộp thuế.
➢ Trong lịch sử, giới hạn nợ luôn được tạm thời nâng lên hoặc tạm dừng.
➢ Về tỷ lệ (nợ) GDP, nó đã giảm xuống mức thấp nhất là 30% vào những năm 1980, và hiện tại đã đạt 132%.
Hình dưới đây cho thấy số lượng tuyệt đối của trần nợ từ năm 1945 (đơn vị: triệu tỷ đô la), một hình khác cho thấy tỷ lệ trần nợ so với GDP. Phần trống bị đứt trong hình đại diện cho các biện pháp tạm ngừng trần nợ mà Quốc hội đã thông qua trong quá khứ.
Hình bên trái: Trần nợ của Mỹ (nghìn tỷ USD)
Trục hoành: Năm (từ năm 1945 đến năm 2025)
Trục tung: Số tiền tuyệt đối của trần nợ
Khu vực trống: biểu thị rằng trong thời gian ngừng các biện pháp, giới hạn nợ không được đặt giá trị cụ thể.
Hình bên phải: Tỷ lệ nợ công của Mỹ so với GDP
Trục hoành: Năm
Trục dọc: Tỷ lệ giới hạn nợ so với GDP
Hình ảnh cũng chỉ ra khoảng thời gian tạm thời mà giới hạn nợ đã bị đình chỉ thông qua khu vực trống.
P7 Tác động tiêu cực của quy trình giới hạn nợ hiện tại
Ảnh hưởng tiêu cực của cách làm hiện tại về giới hạn nợ.
➢ Chúng tôi nhận thấy rằng chiến lược giới hạn nợ hiện tại có một số tác động tiêu cực:
1 Sự gia tăng tính biến động của số dư tài khoản tiền mặt ngân khố, phòng trực tiếp và phát hành trái phiếu chính phủ ngắn hạn.
2 Chi phí dịch vụ nợ tăng lên
Gây ảnh hưởng tiêu cực đến đánh giá tín dụng của Hoa Kỳ
Gây ảnh hưởng bất lợi đến vị trí của Mỹ như một tài sản dự trữ
5 Rủi ro vi phạm kỹ thuật gia tăng
P8 Ảnh hưởng #1: Tăng tính biến động của tài khoản tiền mặt kho bạc và phát hành nợ ngắn hạn
➢ Sự biến động lớn của tài khoản tiền mặt kho bạc (TGA) sẽ gây ra sự dao động của số dư dự trữ, từ đó thay đổi tình hình thanh khoản của thị trường.
➢ Những lo ngại về tranh cãi giới hạn nợ vào năm 2025 có thể thúc đẩy Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) giảm tốc độ thắt chặt định lượng (QT) sớm hơn dự kiến, nhằm tránh gây ra sự gián đoạn tiềm ẩn về nguồn vốn thị trường do "nạp lại" TGA.
➢ Biến động trong phát hành trái phiếu ngắn hạn tăng lên, có thể dẫn đến quan hệ cung cầu của quỹ thị trường tiền tệ chính phủ (nắm giữ khoảng 40% trái phiếu ngắn hạn) trở nên không ổn định hơn. Hoạt động mua lại qua đêm (RRP) đã trở thành một công cụ hữu ích trong việc giảm rủi ro.
Hình bên trái: Sự thay đổi của TGA và dự trữ
Sự thay đổi số dư TGA và sự thay đổi tổng số dự trữ và giao dịch đảo ngược, khu vực bóng trong hình tương ứng với tình hình dữ liệu trong thời gian bế tắc trần nợ.
Hình bên phải: Biểu đồ tỷ lệ và khối lượng nắm giữ trái phiếu ngắn hạn của quỹ tiền tệ.
P9 tiếp tục
➢ Sự không chắc chắn về số dư tiền mặt của Bộ Tài chính đã làm tăng rủi ro hoạt động của Bộ Tài chính.
➢ Cuộc khủng hoảng trần nợ gần đây đã khiến số dư tài khoản tiền mặt của Kho bạc thực tế thấp hơn mục tiêu chính sách đã định.
➢ Nếu gặp phải nhu cầu tiền mặt bất ngờ (ví dụ như thiên tai hoặc sự phá hủy truy cập thị trường), sự giảm sút này sẽ làm tăng thêm rủi ro hoạt động của bộ tài chính.
P10 Ảnh hưởng #2: Chi phí dịch vụ nợ tăng cao
➢ Theo một nghiên cứu của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ vào năm 2017, phân tích về tình trạng bế tắc của trần nợ trong các năm 2011 và 2013 cho thấy, những tình trạng bế tắc này có thể dẫn đến chi phí vay mượn tăng khoảng 500 triệu đô la.
➢ Xét đến việc nợ chưa thanh toán hiện tại đã tăng lên hơn gấp đôi (khoảng 16 nghìn tỷ USD), sự gia tăng chi phí ở giai đoạn hiện tại có thể lớn hơn nhiều so với ước tính trước đó.
➢ Nghiên cứu không chỉ quan sát thấy tác động đáng kể đến lợi suất trái phiếu ngắn hạn, mà còn ước tính tác động đến lãi suất trái phiếu chính phủ có coupon.
P11 Ảnh hưởng #3: Ảnh hưởng tiêu cực đến xếp hạng tín dụng của Mỹ
➢ Năm 2011, Standard & Poor's (S&P) lần đầu tiên hạ mức tín nhiệm của chính phủ Mỹ từ AAA xuống AA+, và việc hạ mức tín nhiệm này một phần là do các cuộc chơi chính trị bên lề:
"Những tháng gần đây của sự bế tắc chính trị đã làm nổi bật mối quan tâm của chúng tôi về bản chất ngày càng biến động, không hiệu quả và không thể đoán trước của việc quản trị và hoạch định chính sách của Hoa Kỳ. Trần nợ theo luật định và mối đe dọa vỡ nợ đã trở thành con chip chính trị trong cuộc tranh luận về chính sách tài khóa. Bất chấp các cuộc tranh luận sâu rộng trong năm nay, sự chia rẽ lưỡng đảng đã tỏ ra khó thu hẹp và thỏa thuận đạt được không đạt được mức độ thanh trừng tài khóa toàn diện mà một số người ủng hộ hình dung. Quốc hội chỉ đạt được khoản tiết kiệm hạn chế đối với các khoản chi tiêu tùy ý cá nhân, trong khi ủy thác một số quyền quyết định của mình cho các ủy ban đặc biệt. Đồng thời, các nguồn doanh thu mới đã giảm đáng kể trong các lựa chọn chính sách. Kế hoạch chỉ tinh chỉnh bảo hiểm y tế và có ít thay đổi đối với các chương trình an sinh xã hội quan trọng khác, đây là những yếu tố quan trọng trong việc đảm bảo tính bền vững tài chính lâu dài. ”
➢ Gần đây, vào tháng 8 năm 2023, Fitch đã hạ bậc tín dụng của chính phủ Mỹ từ AAA xuống AA+. Một trong những lý do được đề cập trong báo cáo là "suy giảm quản trị" - tức là trong 20 năm qua, Mỹ đã liên tục suy giảm tiêu chuẩn quản lý tài chính và nợ, qua đó làm suy yếu lòng tin của thị trường vào khả năng quản trị của Mỹ.
"Sự xói mòn trong quản trị: Theo Fitch, trong 20 năm qua, ngay cả khi có thỏa thuận giữa hai đảng vào tháng 6 năm nay để tạm ngừng trần nợ đến tháng 1 năm 2025, tiêu chuẩn quản trị (bao gồm các vấn đề tài chính và nợ) vẫn đang xấu đi một cách đều đặn. Sự tái diễn của bế tắc chính trị về trần nợ và các quyết định khẩn cấp vào phút chót đã xói mòn niềm tin vào quản lý tài chính. Hơn nữa, khác với hầu hết các quốc gia đồng cấp, chính phủ thiếu một khung tài chính trung hạn, cộng với quy trình ngân sách phức tạp của nó, đã làm trầm trọng thêm vấn đề này. Những yếu tố này, cùng với một vài cú sốc kinh tế, giảm thuế và các kế hoạch chi tiêu mới, đã dẫn đến sự gia tăng liên tiếp của mức nợ trong suốt thập kỷ qua. Hơn nữa, tiến độ trong việc đối phó với những thách thức trung hạn do chi phí an sinh xã hội và bảo hiểm y tế tăng lên do già hóa dân số cũng rất hạn chế."
P12 Ảnh hưởng #4: Ảnh hưởng tiêu cực đến vị trí dự trữ của Mỹ
➢ Việc hạ xếp hạng tín dụng thêm nữa hoặc lo ngại về việc vi phạm kỹ thuật có thể ảnh hưởng tiêu cực đến vị trí của trái phiếu chính phủ Mỹ như một tài sản an toàn và tài sản dự trữ, dẫn đến việc người mua nước ngoài giảm mua vào và chuyển sang các tài sản dự trữ khác (như vàng hoặc trái phiếu chính phủ nước ngoài).
➢ Nếu các nhà tham gia thị trường bắt đầu nghi ngờ nhu cầu của nước ngoài đối với trái phiếu chính phủ Mỹ, và các nhà đầu tư nước ngoài tiếp tục giảm lượng nắm giữ, điều này có thể làm tăng thêm khoản bù trừ thời gian và tăng chi phí phục vụ nợ.
Hình bên trái: Dự trữ ngoại tệ USD ngừng tăng trưởng sau năm 2018
Hình ảnh: Giá vàng tăng (hoặc do đa dạng hóa dự trữ)
Hình bên phải: Tăng lãi suất theo thời hạn
P13 Ảnh hưởng #5: Tăng rủi ro vi phạm hợp đồng kỹ thuật
➢ Về rủi ro vi phạm kỹ thuật, đã có nhiều nghiên cứu tiến hành thảo luận chi tiết. Báo cáo GAO đã mô tả vấn đề này một cách tương đối chi tiết, liệt kê nhiều điểm rủi ro, bao gồm nhưng không giới hạn ở:
• Ngay cả khi giới hạn nợ có thể được nâng cao vào phút chót trong tình huống khẩn cấp, sự phức tạp trong hoạt động vẫn có thể dẫn đến việc không thể hoàn toàn tránh khỏi việc vỡ nợ.
• Đề cập đến các luận điểm trong tài liệu trắng TMPG,
• Bao gồm việc kéo dài ngày hết hạn hoạt động và ưu tiên sắp xếp việc thanh toán gốc và lãi suất.
• Có thể làm rối loạn thị trường vốn ngắn hạn, lan tỏa sang các thị trường khác,
• Và tăng nguy cơ rút tiền hàng loạt.
"Vi phạm hợp đồng có thể hạn chế các công cụ được sử dụng để bảo vệ tiền gửi ngân hàng và ngăn chặn tình trạng rút tiền ồ ạt."
"Vi phạm hợp đồng có thể làm giảm khả năng vay mượn của các hộ gia đình và doanh nghiệp."
"Vi phạm hợp đồng có thể dẫn đến suy thoái sâu và kéo dài của nền kinh tế Mỹ..."
P14 Ảnh hưởng #6: Lãng phí tài nguyên của khu vực công và tư
➢ Đối với mỗi cuộc khủng hoảng trần nợ, cần phải đầu tư rất nhiều thời gian và công sức để phân tích, trong khi một phần đáng kể trong công việc này có thể được tránh và thay vào đó được sử dụng cho các nhiệm vụ có năng suất cao hơn.
• Ảnh hưởng đến các chỉ số thanh khoản, yêu cầu ký quỹ, cũng như việc xem xét hàng trăm thỏa thuận hỗ trợ tín dụng;
• Và gây áp lực lên các yêu cầu về ký quỹ, đủ điều kiện cửa sổ chiết khấu và các cơ sở mua lại của bên trung gian thanh toán (CCP).
• Để chuyển vốn đầu tư vào các tài sản thay thế như trái phiếu chính phủ nước ngoài;
• Đồng thời loại trừ riêng các chứng khoán bị ảnh hưởng trong thỏa thuận ký quỹ.
3 Cần thực hiện nhiều nghiên cứu để ước tính các biện pháp rất, ngày x và kế hoạch khẩn cấp vận hành,
• Ví dụ, nghiên cứu về kế hoạch ứng phó thanh toán trái phiếu chính phủ trong tài liệu trắng TMPG năm 2021,
• Phân tích tính phức tạp của các sắp xếp khẩn cấp trong hệ thống thanh toán và quy trình thanh toán.
P15 Bìa: Phân tích các phương án thay thế giới hạn nợ do GAO đề xuất
Phân tích về kế hoạch giới hạn nợ thay thế GAO P16
➢ Báo cáo GAO nhấn mạnh ba phương án thay thế để cải thiện quy trình giới hạn nợ (như sau):
Liên kết việc điều chỉnh trần nợ với quyết định ngân sách.
Trao cho các cơ quan quản lý của chính phủ quyền nâng hạn mức nợ trong trường hợp có đề nghị phản đối từ Quốc hội.
Ủy quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ có quyền vay mượn rộng rãi để thực hiện việc tài trợ theo các đạo luật được Quốc hội và Tổng thống thông qua.
➢ Ngoài ra, chúng tôi lưu ý rằng GAO đã phát hành một báo cáo vào năm 2020 về "Việc sử dụng hiệu quả các quy tắc và mục tiêu tài chính" và đề xuất tích hợp những quy tắc này vào quyết định ngân sách nhằm cung cấp cơ chế ràng buộc hiệu quả hơn.
Quốc hội nên xem xét việc thiết lập một kế hoạch tài chính lâu dài, bao gồm các quy tắc và mục tiêu tài chính như tỷ lệ nợ so với GDP. Trong quá trình này, Quốc hội nên cân nhắc các yếu tố chính được thảo luận trong báo cáo này để giúp đảm bảo rằng các quy tắc và mục tiêu này được thiết kế, thực hiện và thi hành một cách phù hợp.
P17 Ai đang nắm giữ trái phiếu Mỹ?
➢ Người mua cận biên của trái phiếu chính phủ đang ngày càng chú ý hơn đến độ nhạy cảm với giá cả. Khi đánh giá tác động của cải cách trần nợ, nên chú ý hơn đến cấu trúc nhà đầu tư trái phiếu chính phủ Mỹ và phản ứng có thể có của họ so với việc chỉ nhìn vào các chủ thể nắm giữ.
➢ Những nhà đầu tư nhạy cảm với rủi ro vi phạm kỹ thuật (ví dụ như quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng) có thể có xu hướng ủng hộ các biện pháp cải cách.
➢ Nhìn chung, các nhà đầu tư trên thị trường có khả năng chào đón các biện pháp giảm thiểu rủi ro hạ cấp và cải thiện quy trình quản trị.
➢ Tuy nhiên, một số nhóm nhà đầu tư (như các chủ sở hữu chính phủ nước ngoài hoặc các gia đình Mỹ) có thể nhạy cảm với việc bãi bỏ biện pháp này, được coi là một đệm tài chính, điều này có thể ảnh hưởng đến mức phí thời gian.
Tình hình nắm giữ trái phiếu Mỹ ở nước ngoài
Quốc gia và loại hình nhà đầu tư của nhà đầu tư trái phiếu Mỹ
Thời hạn nắm giữ trái phiếu Mỹ ở nước ngoài
P18 Cảm nhận rủi ro: Trách nhiệm tài chính
➢ Chúng tôi cũng lưu ý rằng thời điểm cải cách giới hạn nợ là rất quan trọng. Trong môi trường kinh tế hiện tại, thị trường rất nhạy cảm với bất kỳ biện pháp nào được coi là có thể nới lỏng kỷ luật tài chính.
➢ Nợ công của Mỹ hiện chiếm khoảng 100% GDP, dự kiến đến năm 2035 tỷ lệ này sẽ tăng lên 119%.
➢ Trên thực tế, giới hạn nợ không thể hiệu quả kiềm chế chi tiêu tài chính; do đó, việc bãi bỏ giới hạn nợ mặc dù có thể loại bỏ nhiều tác động tiêu cực đã biết, nhưng cũng sẽ gây ra mối lo ngại từ bên ngoài về trách nhiệm tài chính.
➢ Về lâu dài, để củng cố niềm tin của thị trường, bất kỳ biện pháp bãi bỏ nào cũng nên được kết hợp với một kế hoạch giảm thâm hụt và kiểm soát chi tiêu đáng tin cậy.
➢ Chi tiêu không thuộc quốc phòng chỉ chiếm 14% thu nhập và dự kiến sẽ giảm xuống 12% vào năm 2035. Có thể cần xem xét cắt giảm chi tiêu ở các loại khác hoặc điều chỉnh chính sách thuế.
Hình bên trái: Dự báo ngân sách CBO gần đây, hình bên phải: Tỷ lệ chi tiêu không quốc phòng trong tổng chi tiêu.
P19 Giải pháp thay thế 1: Liên kết hành động về trần nợ với nghị quyết ngân sách
➢ Ảnh hưởng của quy trình giới hạn nợ:
➢ Cải thiện hạn chế. Việc gắn liền với quy trình ngân sách có nghĩa là Bộ Tài chính có thể đảm bảo việc vay mượn cho bất kỳ khoản tiền nào cần thiết theo các luật chi tiêu đã được thông qua, từ đó giảm khả năng Quốc hội sử dụng trần nợ như một đòn bẩy thương lượng.
➢ Cần đặc biệt xem xét cách xử lý chi tiêu không phải hàng năm, chẳng hạn như lãi suất nợ, điều chỉnh chi phí sinh hoạt của bảo hiểm xã hội (COLA) v.v.
➢ Nếu không, vẫn có thể xảy ra bế tắc về trần nợ.
➢ Theo dữ liệu thống kê, trong ba quý của năm 2022, 2023 và 2024, tổng số tiền vay trung bình cao hơn ước tính ban đầu của Bộ Tài chính khoảng 74 tỷ USD, tổng cộng vượt quá ước tính khoảng 1 nghìn tỷ USD.
➢ Ảnh hưởng của nhận thức về trách nhiệm tài chính đối với bên ngoài:
➢ Ảnh hưởng hạn chế, vì trần nợ vẫn còn tồn tại, chỉ là được liên kết với quy trình chi tiêu, và Quốc hội vẫn giữ quyền kiểm soát đối với nó.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Cải cách sẽ mang lại hiệu ứng tích cực vừa phải và hy vọng giảm tần suất xảy ra bế tắc.
P20 Giải pháp thay thế 2: Trao quyền cho các cơ quan quản lý nhà nước có quyền nâng cao giới hạn nợ trong điều kiện đề xuất nghị quyết phản đối tại Quốc hội.
➢ Ảnh hưởng của quy trình giới hạn nợ:
➢ Cải tiến đáng kể, có thể giảm đáng kể hiện tượng Quốc hội sử dụng trần nợ làm đòn bẩy trong đàm phán.
➢ Quốc hội có thể thực hiện quyền kiểm soát này bằng cách đưa ra một nghị quyết phản đối, nhưng nghị quyết này phải được đa số ủng hộ ở cả Thượng viện và Hạ viện; ngay cả như vậy, tổng thống vẫn có quyền phủ quyết, và việc lật ngược quyết định phủ quyết cần có hai phần ba số phiếu của cả Thượng viện và Hạ viện, do đó khó khăn tương đối lớn.
➢ Ảnh hưởng của nhận thức về trách nhiệm tài chính:
➢ Có thể bị một số người coi là làm suy yếu các bức tường tài chính hiện có, nhưng cơ chế phản đối lý thuyết cung cấp sự cân bằng cho điều này.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Do khả năng giảm đáng kể tình trạng nợ nần, hiệu ứng tổng thể của thị trường có xu hướng tích cực; nhưng đồng thời, một số nhà đầu tư có thể lo ngại về việc kiểm soát tài chính yếu đi, dẫn đến nhận thức tiêu cực vừa phải.
➢ Sẽ tạo ra tác động hỗ trợ đặc biệt đối với nhu cầu của quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng đối với trái phiếu chính phủ ngắn hạn.
P21 Giải pháp thay thế 3: Giao quyền cho các cơ quan quản lý của chính phủ để thực hiện việc tài trợ theo các luật do Quốc hội và Tổng thống thông qua.
➢ Ảnh hưởng đến quy trình giới hạn nợ:
➢ Về cơ bản tương đương với việc bãi bỏ giới hạn nợ, từ đó loại bỏ hoàn toàn tình trạng bế tắc chính trị và rủi ro vỡ nợ.
➢ Ảnh hưởng đến nhận thức về trách nhiệm tài chính:
➢ Đây là lựa chọn có rủi ro lớn nhất trong ba phương án, vì nó có thể bị bên ngoài coi là nới lỏng kiểm soát và ràng buộc tài chính.
➢ Ảnh hưởng đến thị trường và nhà đầu tư:
➢ Nhìn chung, việc loại bỏ rủi ro bế tắc sẽ tạo ra hiệu ứng tích cực; nhưng đồng thời, do một số nhà đầu tư lo ngại về rủi ro tài chính có thể phát sinh từ việc chi tiêu không giới hạn, kế hoạch này có thể mang lại một số bất định trong nhận thức.
➢ Tác động tích cực đối với nhu cầu trái phiếu chính phủ ngắn hạn (chẳng hạn như quỹ thị trường tiền tệ và ngân hàng) có thể đáng kể, nhưng cần cân bằng mối lo ngại về kỷ luật tài chính.
P22 Nghiên cứu trường hợp: Australia
➢ Năm 2013, để nâng cao tính minh bạch tài chính, Úc đã bãi bỏ trần nợ khi khoản nợ của họ vượt quá ngưỡng nhất định (50 tỷ USD).
➢ Mặc dù chưa có nghiên cứu đối chứng nghiêm ngặt, nhưng dữ liệu cho thấy, sau khi hủy bỏ trần nợ, cả lợi suất trái phiếu và phí thời gian đều giảm.
➢ Tuy nhiên, cần lưu ý ba điểm khác biệt nổi bật với Hoa Kỳ:
Khi đó, tỷ lệ nợ/GDP của Australia chỉ là 30%, thấp hơn nhiều so với mức của Mỹ;
Trái phiếu chính phủ Úc không có vị trí của tài sản dự trữ quốc tế (tầm quan trọng thấp);
Quy mô thị trường trái phiếu chính phủ Australia nhỏ hơn nhiều so với Mỹ.
Hình bên trái: Tỷ lệ nợ/GDP của Úc vào năm 2013 rất thấp
Hình bên phải: Tỷ suất sinh lời và phí thời gian đã giảm sau đó.
P23 Tóm tắt
➢ Các biện pháp hiện tại về trần nợ đã gây ra nhiều tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính toàn cầu và có thể làm tăng chi phí thuế cho người nộp thuế.
➢ Trên thực tế, giới hạn nợ không kiềm chế chi tiêu; việc bãi bỏ giới hạn nợ có thể giảm nhiều tác động tiêu cực đã biết, nhưng trong bối cảnh kinh tế hiện tại, sẽ làm tăng rủi ro nhận thức của thị trường về trách nhiệm tài chính.
➢ Nếu Quốc hội quyết định bãi bỏ trần nợ công, đồng thời giới thiệu một hệ thống xung quanh các quy tắc và mục tiêu tài chính (như được nêu trong báo cáo GAO năm 2020), sẽ là lý tưởng hơn.
➢ Các yếu tố xem xét khác trong phân tích tương lai bao gồm:
• Liệu giới hạn nợ có nên được định lượng theo phần trăm GDP;
• Với sự tăng trưởng kinh tế, mức trần nợ nên được điều chỉnh cho phù hợp;
• Mặc dù những thay đổi như vậy không phải là phương thuốc kỳ diệu, nhưng chúng có thể làm cho việc quản lý tài chính ổn định hơn;
• Ngoài ra, còn tồn tại một số vấn đề kỹ thuật cần được giải quyết (ví dụ như vấn đề điều chỉnh dữ liệu GDP);
• Có nên giới hạn việc tính toán trần nợ chỉ cho các khoản nợ lưu thông trên thị trường công khai không?
• Liệu nợ do chính phủ Mỹ nắm giữ (ví dụ như nợ hỗ trợ các nghĩa vụ bảo hiểm xã hội) có thể được loại bỏ khỏi trần nợ hay không;
• Trong việc phân tích tính bền vững của nợ hoặc tình hình kinh tế, hầu hết các nhà phân tích chủ yếu chú ý đến "nợ công khai", tức là không bao gồm nợ nội bộ của chính phủ;
• Trong thực tế thực hiện, điều này cũng sẽ loại bỏ một số biện pháp đặc biệt liên quan đến việc giảm tạm thời nợ nội bộ của chính phủ.
Toàn văn hoàn tất